巡警部

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巡警部

    巡警部为适应近代国家治安保卫的形势而设立。早在戊戌变法期间，便有办理警政的实践，如湖南的保卫局，但随变法的失败而归于沉寂。清末新政兴起，要求办理警政的呼声随之高涨。光绪二十八年(1902年)十月，署四川总督广东巡抚岑春煊率先倡议设立一个中央警察统管机构：“况以中国之大，待兴警察之急，欲求通行速举而无统属稽核之者，恐终于因循，或名立而实不至。可否饬下政务处详议，于京师特立警务部，于各省特立警署，或如何附属，并特定警官等级，职任之处，伏候圣裁。”光绪三十一年(1905年)八月，袁世凯在一份奏折中也谈到警政问题：“查外国警察之制，上通政府，下达穷乡。”而直接推动清政府下决心建立警政的，则是考察政治“五大臣”的被炸事件。事件发生后，西太后十分惊恐，她一面责令步军统领衙门、顺天府、工巡局等单位“严切查拿”，同时又下令议处外城工巡局委员等。同年九月二日，清政府传谕指出：“辇毂重地，竟有匪人在火车上掷放炸弹之事，此等凶顽不法，难保无党与混迹京城，暗图生事。巡警关系重要，亟应认真办理，以销隐患而靖人心。”九月十日，清政府发布上谕，正式成立巡警部，作为管理全国警政的最高机构，任命“署兵部侍郎徐世昌著补授该部尚书，内阁学士毓朗著补授该部左侍郎，直隶候补道赵秉钧著赏给三品京堂署理该部右侍郎。所有京城内外工巡事务均归管理，以专责成。其各省巡警并著该部督饬办理。该尚书等务即悉心统筹，力任劳怨，严定章程，随时切实稽核，期于内外清谧，黎民义安，用副委任。一切未尽事宜，即由该部妥议具奏。”巡警部的官制主要由徐世昌负责制定。他说：“臣部奉旨设立，统率各省警务，自应统筹全局，先求合于现在中国政俗之宜，以渐规夫东西各邦公安之制。当今创办伊始，设官分职最为重要，必使大小相维。事权相属，乃能各专责成，徐图美备。”基于此，徐世昌提出具体的官制方案是“参酌外商两部官制章程，并考求各国警察规则，挈纲要以综其成，析科目以副其实”。

    巡警部设尚书一人，左右侍郎各一人，由皇帝特简，为该部最高首长；左右丞各一人，正三品，负责该部具体事务，统率各司，辅佐尚书侍郎“整理全国警政，筹议警察制度。”左右参议各一人，为正四品，“分判各司事务，稽核司员以下功过，所有京外警章均归丞参详审复核，呈由臣等(尚书、侍郎)奏咨。”设郎中五人为各司长官，“总理司事”。员外郎16人，协助管理科务，七品小京官四人，一二三等书记官每司限十人，秩比七八九品笔帖式，司书生若干人，无定额。此外，还仿照商部顾问官之例，在各省和各埠设一二三等采访官，如有“深通警务之员，灼知其品行端谨，办事认真及著有成绩者，无论官绅，由臣部分别派为一二三四等采访官，以便侦访要务，俾消息灵通，且可随时考核各省警务以时报告”。

    巡警部章程还规定：“无论部员、厅员补缺后，皆不得兼充各衙门差使，以专责成。”

    巡警部内部机构设有五司16科，其职掌分别是：

    警政司，下设四科：行政科，“掌凡关于警卫、保安、风俗交通，及一切行政警察事项。须饬传内外各厅及各省遵办者均归办理，并会同编辑科商订一切行政警察章程。”考绩科，“掌考核各省警官之能，及举劾之事，并各省警官选用，记名及奏补事项，又管理部厅各员一切升转事宜”。统计科，“掌各省警务款项之考核，部厅各处支发俸饷，购办物件及预决算列表之事，其各司各科所办警政分类统计每年编成总册刊布”。户籍科，“掌审定稽查户口章程，管理各省地方户籍，报告户口统计，凡各省寺院僧道人数、教民人数、外国人人籍皆隶之”。

    警法司，下设四科：司法科，“掌审定司法警察办事章程，凡司法警察官之配置及参核成绩，调查罪犯种类等事均归核办”。国际科，“掌审定国际警察事务规则，调查各省租界警政情形，一切交涉及翻译事件。”检阅科，“掌查阅报章书籍，如有违报律，出版律者随时检举，并管京外各报馆书坊一切事宜，会同商部、学部分别办理”。调查科，“掌调查各省政法，民情及地方习惯风尚，会同各科审定一切警章”。

    警保司，下设四科：保安科，“掌预防危害，保持公安，宣布应行告诫禁止之一切命令，并查禁奸民，棍徒结会拜盟，扶占等事”。卫生科，“掌考核医学堂之设置，卫生之考验，给凭，并洁道、检疫、计划及审定一切卫生保健章程”。工筑科，“掌京城内外道路工程，均归计划，调查各省都会及商埠修路工程，并审订京外各警厅房屋式样与工厂，戏馆建筑之检查，凡公私营建皆隶之”。营业科，“掌市中一切营业开张申报存案并审定铺捐，车捐各项捐章及市场、绅董、公所办事章程，将来京城内外所设电灯、自来水、市街、铁路均归核准保护”。

    警学司，下设二科：课程科，“掌审定各省巡警学堂章程，考核警官学业之成绩及给凭，注册等事”。编辑科，“章翻译各国警察法规及各种警学专书”。

    警务司，下设二科。文牍科，“掌办紧要奏稿，及关涉全部事体之文件，并电报、电话及报告机要事项，其各司专件仍归各该司办理”。庶务科，“掌理部中一切杂项事务稽核部员功过簿册，并考查司书生侵惰及约束夫役人等，以时报告稽凭考核”。

    巡警部还设有机务所，“凡开用印信、收发文件、接洽电话、值日、值宿、递折等事皆隶之”。设七品小京官四人，轮流值日管理。

    巡警部的附属机构有：京师内、外城巡警总厅，京师内、外城预审厅，高等巡警学堂，京师习艺所、路工局、消防队、协巡营(又称协巡队)、探访队、稽查处等。

    巡警部官制有如下特点：

    第一，借鉴西方近代警政制度，同时以外务部、商部官制为蓝本。

    第二，机构设置和人员十分庞大，充分体现巡警部作为专制统治工具的特色。

    第三，巡警部内部许多职掌，如负责市政中的卫生、自来水、路灯、街市等事宜，都与近代警政无多大关系，而属于民政事务，说明巡警部还属过渡阶段，职掌有待进一步调整。

来源：《中国近代中央官制改革研究》；作者：鞠方安；商务印书馆；2014.04