晚清直隶警务处与直隶警政的建设与发展_谢明刚

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晚清直隶警务处与直隶警政的建设与发展

　　谢明刚　武警学院警卫系；《信阳师范学院学报（哲学社会科学版）》；2015年1月

　　摘要: 晚清直隶省在办理警政的过程中，创设全省警务处，统辖全省警务。直隶警务处在推动全省警政建设与发展方面发挥了积极作用，它督促各属警政建设；制定章程，整顿划一全省警政；督促各州县定期召开巡警会议，会商警务事宜；推动巡警教育，规范警兵来源等。

　　关键词: 直隶警务处；直隶警政；积极作用

　　清末新政研究是当前我国近代史领域的研究热点，警政作为清末新政的重要方面之一也受到了研究者的应有重视，论文数量比较丰富，涉及近代警察史的方方面面。但是，清末地方警政研究方面的论文相对较少。本文主要就清末直隶地方警政的一个侧面进行研究，以期逐步深化清末直隶地方警政史研究。

　　一、督促各属警政建设

　　作为清末直隶地方警政的重要举措，直隶警务处是光绪三十二年（1906年）在省城保定设立，负责“整理全省警务及各职员进退更换委派之事”［1］。当时的直隶总督袁世凯认为: “筹办通省巡警，必先设一总汇之区，以资提挈……应于保定省城设立警务处，以臬司督理其事。”［2］在警政创办初期各省省城与州县警务局互不统属，一省警务尚无专门管理机构的情况下，直隶警务处的创设无疑是一种制度上的创新，它突破了直隶省警制散漫的缺陷，使得全省警务有了统一的管理，指出了警务管理的一个发展方向。

　　直隶警务处设督办一人，为最高长官；会办一人，协助督办管理警务处及全省警务；参事官二人，职责是秉承督办、会办经理本处全体事务。警务处下设五股，行政股、司法股、保安股、会计股、编译股。行政股下又设有施行所、调查所、审定所、文牍所，司法股下设判定所、交通所，保安股下设正俗所、营业所、消防所、卫生所，会计股下设支应所，编译股下设总纂所、分纂所、考定所。此外，直隶警务处还设有总稽查、暗查、高等探访若干员。

　　直隶警务处成立后，统筹全省警政，采取切实措施督促直隶所属各州县认真兴办警政，有力地促进了直隶的警政建设。

　　直隶警务处设有暗查、总稽查，专门负责考查各地警务人员成绩。根据《直隶警务处试办章程》的规定，暗查负责“分赴各处，改装密查，经报本处，以便派员覆查。如果属实，即行核办。其情形较重者，由督办、会办禀候核办”；总稽查负责“考查各属传习所教员授课之疏密，学生肄业之勤惰，官弁长警办事之程度，军装器械服制之整齐。凡关系巡警之名誉，均宜悉心考核，禀明督办、会办随时整顿”［1］。邢台县即经暗查访查警政建设不力而报告直隶警务处，直隶警务处命令邢台县切实筹划，补足警额: “前据暗查员禀称，该县四乡巡警多行解散，业经本处札查切实筹办在案。嗣据该县禀覆，拟秋收后邀集四乡绅董，遵照颁发章程妥筹办法，以期进步。兹又据暗查员禀称，该县四乡巡警今春尚有数十名，自点验后即全行解散，现在除城关有七十二名外，四乡并无一名，因此以至入秋来该县四乡人民皆借演戏聚赌，其状不一而足等情。据此，查地方治安全赖警察维持，况冬防在即，盗贼易生，巡警所关尤为重要。该县四乡巡警既成复散，恐赌风既炽，盗贼亦将因之而起，急宜思患预防，设法筹备。况该县为顺郡首县，若不速行整顿，他县亦将效尤，殊于警政大有阻碍。为此，合行札饬，札到，仰该县即行切实筹划，速行召集，补足原额，毋相延迟，仍将办理情形迅速禀报。”［3］直隶警务处根据稽查员、访查员的汇报指出问题，要求其切实改正［4］。

　　直隶警务处不但时常派人分赴各地调查，而且还对全省警政进行统一考察，并对各属警务人员成绩进行评比，根据成绩进行奖惩。如直隶警务处成立后，即“陆续派出稽查委员，并饬谙习警务、法政留学毕业生，分赴各府厅州县，逐次点验”。随后上报直隶总督: “各属比较表现正饬各该稽查等一律填送，兹将已经点过填表呈送之正定、河间、顺德、赵州、定州、易州所属各州县筹办警务成绩并一切巡警情形由本司道覆加查核，其各属办法固自不同，而集款之难易，名数之多寡，以及军械、服式、操法、礼节亦不无殊异。现就其所办之高下以定各州县之比较。”［1］根据考评结果，直隶警务处上报直隶总督袁世凯请求奖惩: “本司道等统核三府三直隶州各属所办巡警，自以河间县赵令国琛、获鹿县严令书勋、沙河县文令元、隆平县吕令调元、定州续牧绵、易州宾牧以筠，各为本府、本州之冠，而综核办事之效果，督率之热心，则赵令、吕令尤为牧令中异常出力，不可多观之员。除赵令已奉宪批给奖外，至隆平吕令应如何从优奖叙，以示鼓励之处，伏候宪裁。其余严令书勋、文令元、续牧绵，应请调优，或记大功两次；易州宾牧以筠办理巡警，操法尚娴而人数较少，应请记大功一次。除将巡警名数最少之州县另行檄催赶办外，所有呈送河间等属巡警比较表暨办事出力之牧令，拟请分别奖励各缘由理合详请宪台俯赐察核，批示祗遵。”［1］直隶总督袁世凯根据此次考评比较成绩和直隶警务处报告，批示: “查隆平县吕令已经奏保在案，所请从优奖叙之处应毋庸议。至严令书勋、文令元、续牧绵等三员均准调优，宾牧以筠应记大功一次，以示鼓励。候行布政司查照，分别注册饬知。仰即催巡警最少各州县赶速筹办。”［1］

　　二、制定章程，整顿划一全省警政

　　直隶各地办理警政，虽然皆仿效天津、保定，但是各地在办理过程中，办法不一，章程有别。为统一全省警政建设，促进警政发展，直隶警务处成立后即以束鹿县巡警章程为基础，采择损益，制定了《通省各州县巡警试办章程》，禀请直隶总督，通饬各州县一律遵办。直隶总督袁世凯对直隶警务处所拟的巡警试办章程比较满意，批准分饬各州县遵照办理。该“章程较束鹿原章更加斟酌，且舔入叠次禀定成案，较便通行。至旧有壮丁，援照该司新民府巡警续备丁办法，照旧轮派，民力既纾，自当乐于从事。开办之初，以二十顷地公养巡警一名，倘地面瘠苦或再展为三十顷养一名，俾昭体恤。至民款民用，官不经手，尤为无弊，自来非常之举，黎民所惧。大要设传习所，以为训练之方；用白话演说，以明公共之益。行之既久，民信乃孚。全在各牧令振刷精神，督饬官弁长警研求警学，则绥靖地方之效，自与因循粉饰者不同也。仰即遵照酌改章程印刷，分饬各州县遵照办理”［1］。自此之后，抽收亩捐成为直隶警务人员经费定制。

　　光绪三十三年十二月（1907年正月）直隶警务处又拟定了《直隶州县警务人员职务权限规则》《州县警务人员职权大纲》《州县警务人员处分规则》《州县巡警越境查捕章程》等，于光绪三十四年（1908年）禀请直隶总督批准，并通饬各厅州县从前自行拟定的警务章程中有关权限处分者一律废止，按照警务处制定的职务权限及处分规则办理: “此项规则原为整顿全省警务起见，必须各州县警务人员实力奉行，恪遵权限，深明处分，一律遵办，方可以昭划一而资整顿。惟查各州县创办巡警伊始，多有自行拟定章程规则禀请宪台及本处批饬照办者。原系规模草创，暂行试办。然既为各州县自行规定，不免彼此互殊，势难划一。况其职务权限处分之间，关系极重，稍有轻重失宜，难保不滋流弊。今既有本处禀定职权处分规则通饬在案，只宜令各州县将从前自行拟定章程规则经批饬试办有关权限处分者一律废止，悉遵照本处此次禀定规则办理，庶可以收整顿实效，而免分歧。至各该州县关于警务办事细则在本处禀定职权处分规则范围以内者，仍准自行规定，随时禀请核准照办。俾于整齐划一之中，仍收因地制宜之效。”［5］

　　三、督促各州县定期召开巡警会议，会商警务事宜

　　为督促各州县认真兴办警政，随时整顿改良警务，直隶警务处要求各州县举办巡警会议，并于光绪三十四年（1908年）拟定《州县巡警会议章程》报请直隶总督，九月十七日（1908年10月11日）得到批准，“所拟《州县巡警会议章程》应准照行，仰即通饬各属一体遵照”［5］。直隶《州县巡警会议章程》要求各州县每年要举行警务会议，研究警务事宜。会议分为常时会议和临时会议两种。常时会议，每年开会两次，分别是四月、十月，至于具体日期则由各州县自己确定。临时会议，由各州县根据各自情况随时召开。会议结束后，各州县要将所议事项具体禀报直隶警务处。

　　钜鹿县收到直隶警务处举办巡警会议的札文并章程后，随即遵照办理，于光绪三十四年（1908年）“十月初十日召开常时会议，遵照颁发章程按款会议，五日闭会，当由各巡官及各巡董等共同认可。已经决议实行者三条，未决者一条。又于十二月十五日开临时会一次，三日闭会，复决议实行者两条”［5］。因为直隶警务处要求将所议事项具体禀报，所以钜鹿县于宣统元年正月（1909年2月）将此次会议事项向直隶警务处进行了汇报。南乐县于光绪三十四年十月十一日（1908年11月2日）收到直隶警务处举办巡警会议的札文并章程后，随即将章程照录，知会总、分各局一体遵照，并传知城乡巡官、巡董、区长齐集城内总局于光绪三十四年十月二十三至二十五等日（1908年11月14日—16日）召开会议。南乐县本次巡警会议主要议题为两条: 第一条城乡马巡、步巡下道巡缉办法；第二条预算明年警费出入相抵办法［5］。万全县地处张家口西北部，距离省府保定较远，因此收到直隶警务举办巡警会议的札文和章程较晚，未能依期开会，而是于光绪三十四年十二月初二日（1908年12月24日）补开常时会议，所议议题两条: 备荒经费和预备巡警［5］。

　　从宣统元年开始，直隶所属各州县都按照直隶警务处《州县巡警会议章程》的规定按时召开巡警会议，研究警务事宜。如高阳县在宣统元年四月二十（1909年6月7日）、二十一（1909年6月8日）两日，在该城巡警总局召开巡警会议，重点研究了巡警教练所问题，议定《高阳县巡警教练所简章十二条》［5］。肃宁县在宣统元年四月（1909年6月），召集各局区巡官、区长以及警董、巡董等人，在城内巡警总局召开巡警会议，其所议事项有巡警传习所改为教练所案、巡警下道巡逻案、巡警告假案、招募巡警案、各局所房间修建案、添制巡警操衣案［5］。高邑县在宣统元年四月（1909年6月）召开定期巡警会议，主要研究了“局区管辖地面划清界限，少者增加，不便者迁移”［5］ ；十月（1909年11月）续开定期巡警会议，主要研究了变更局所经费案、禀批汇存总局案、迁移营儿村巡所案、加意调查巡逻案。

　　四、推动巡警教育，规范警兵来源

　　直隶警务处成立后，制定了《州县巡警传习所章程》，要求各州县都要建立巡警传习所，“学生统一三月卒业，卒业时应禀请总学堂( 指直隶通省巡警学堂) 派人考验，分别等第发给文凭”［1］。直隶省在兴办警政过程中，特别是在创办初期，许多州县是将保甲、差役、团练、绿营等旧有治安组织人员改编为巡警，还有一部分巡警是招募考选的。《州县巡警传习所章程》规定: “挑选学生应取身家清白，年纪在二十以上、三十五以内，品貌端正，身体结实，无目疾、旧疾嗜好者；挑选须用曾经读书者，易于学习，可收事半功倍之效，如有生童等人肯来入学当优待，以为人劝；挑选学生以本县土著、有身家者最为上选”［1］。光绪三十二年八月（1906年9月），巡警部又制定了《考取巡警章程》，对警兵的考验挑选做了进一步的规定。直隶警务处随即依据巡警部规定，对巡警招募政策进行了调整。不过，在实际工作中，各地还是根据当地情况和需要，依据直隶警务处或巡警部的规定，制定自己的招选要求。

　　从直隶警务处建立前后至直隶巡警道设置，是直隶警政的全面展开时期。这一时期，在直隶警务处、直隶总督和巡警部、民政部的督饬下，直隶警政发展迅速，取得了较大成绩。未办州县，设法筹款，招募巡警，添设巡警传习所、教练所，办理警政；已办州县，严行整顿，改良增进。“直隶全省府厅州县所办之地方警察，认真者固不乏人，敷衍者亦复不少，自警务处既征报告之表，复添调查之员，上有考察之耳目，斯下有振作之精神，意既法良意美，日臻进步”［5］。宣统元年七月（1909年9月）直隶警务处上报成立以来的成绩: “保定自设全省警务处为各属巡警之总汇，所有九府六州四厅无不随时派员调查，其已具规模者或饬令扩充，著有成效者或责求精进，业将历届办理成绩逐年详报在案……查核各属所筹经费数目，除保定、天津、唐山各局巡警向归专办不计外，统各厅州县一百十九处，其所筹纹银计五万一千一百八十余两，银圆计七千八百七十余元，京钱计三百五十九万八千余吊。其巡警名额，各厅州县城乡镇共计，巡长一千九百八十九名，步巡二万二千三百零八名，马巡一千八百四十二名，预备巡二万零九百五十九名。其中或归并步巡、改练马巡，或加增饷需、减裁兵额，因地制宜，随时不无增减。至各厅州县传习所，现已通饬遵照部定学科期限改为教练所，以昭划一。本司道统核九府六州四厅城镇乡现办巡警情形，规模已立，成效渐臻。各厅州县虽不能遽期一律完备，而内参国俗，外仿列强，曩时自以组织形式为始基。此后拟以增长程度为目的，总期地方日以靖，民格日以高。”［5］

　　参考文献:

　　［1］ 甘厚慈． 北洋公牍类纂［G］． 台北: 文海出版社， 1966．

　　［2］ 国家图书馆分馆. ( 清末) 时事采新汇选( 第15 册)［G］． 北京: 北京图书馆出版社， 2003．

　　［3］ 札饬补足警额［N］． 大公报， 1908-12-03．

　　［4］ 饬查巡官职务［N］． 大公报， 1908-08-19．

　　［5］ 全国图书馆文献缩微复制中心． 清末官报汇编·北洋官报［G］． 北京: 新华书店， 2006．